Au cours des derniers mois, plusieurs arrêts et mises à jour jurisprudentielles ont été rendus concernant l'accès aux documents dans les administrations militaires. Sur la base de ceux-ci, nous voulons nous concentrer sur certains aspects.
Par une sentence de juillet dernier, les juges administratifs ont voulu réaffirmer certains principes qui réglementent l'accès aux documents par les militaires qui ont besoin de connaître certains documents qu'ils jugent utiles ou déterminants dans l'expérimentation du recours. Selon les modifications de la loi 241/1990 apportées par la loi 15/2005, les juges ont déclaré que la publicité et la transparence sont la règle, tandis que le secret des documents est l'exception. Si, pour les militaires, il existe un lien entre la documentation objet de la demande d'accès et les plaintes présentées dans le recours, tous les cas de ce qu'on appelle accès défensif, sans enquêter sur l'utilité concrète que le document pourrait apporter en justice1.
Le goudron Latium-Rome2, a substantiellement rejeté les motifs du refus du ministère de l'Intérieur sur la base des causes d'exclusion « sécurité publique et ordre public », « sécurité nationale », « questions de défense et militaires » et « réalisation d'enquêtes sur des crimes et leur poursuite » contenues dans l'art. 5bis c.1 lettres a), b), c) et f), du décret législatif 33/2013 avec lequel l'accès civique généralisé aux actes relatifs à l'utilisation et au retrait des soldats dans les "zones rouges" a été effectué dans le période de confinement.
L'objet d'une autre condamnation (TAR Sicile - Catane condamnation n° 2225 du 09.08.2022), concerne une personne qui a porté plainte auprès du Commandement de la Guardia di Finanza pour des actes illégaux qu'un financier aurait commis à son encontre. Les juges administratifs ont jugé qu'il n'a pas le droit d'accéder à la procédure disciplinaire engagée contre le financier s'il ne démontre pas la "nécessité" réelle de tels documents pour défendre ses intérêts légaux.
Le Conseil d'État en septembre 2021 a entériné la décision du tribunal administratif qui avait confirmé la légitimité du refus émis par l'administration militaire concernant la demande d'accès d'un officier de marine, par la suite acquitté, auprès duquel il demandait à prendre vision et à extraire copies de "les mesures disciplinaires prises à l'encontre des militaires décrites dans de nombreuses vidéos similaires sur le net", listé dans la demande précitée "uniquement à titre d'exemple" certaines de ces vidéos.
L'institution de la loi n. 241 de 1990 la plus étudiée et la plus fréquemment examinée par la justice administrative est représentée par droit d'accès aux documents, compris à la fois comme le droit de consulter les documents et comme le droit d'en obtenir une copie. En ce qui concerne le droit d'accès en référence à l'administration militaire, conformément au paragraphe six de l'art. 1 du Code du système militaire et de l'art. 1024 du décret présidentiel 90/2010, art. 10 et art. 22 et suivants de la loi 241/1990 et, conformément à 1024 cit., le décret présidentiel 184/2006, c'est-à-dire le règlement régissant l'accès aux documents administratifs, et les articles 1048 et suivants du décret présidentiel 90/2010 qui identifient les documents de l'administration militaire retirés du droit d'accès et enfin la loi consolidée sur intimité.
Même dans l'administration militaire, le droit d'accès n'est pas une action populaire, un contrôle généralisé du travail des Administrations Publiques, dû en faveur de tout citoyen mais c'est un droit reconnu tant au bénéficiaire de la disposition finale qu'à la partie contre-intéressée à l'adoption de cette disposition, le CD accès interne ex-art. 10 lettre a) de la loi 241/1990, à la fois en faveur de tous les sujets privés, y compris ceux ayant des intérêts publics ou étendus, qui ont un intérêt direct, concret et actuel, correspondant à une situation légalement protégée et connexe au document auquel l'accès est demandé, l'accès dit externe au sens de l'art. 22 paragraphe premier lettre b) de la loi 241/1990 dans le texte modifié par la loi no. 15 de 20053. Le citoyen ayant droit à l'accès aux documents doit donc être titulaire d'une situation subjective juridiquement pertinente (ne coïncidant pas nécessairement avec un droit ou un intérêt légitime mais correspondant aussi à une simple attente ou à un intérêt général4) et doit être porteur d'un intérêt direct, concret et actuel, notion réaffirmée par l'art. 2 du décret présidentiel 184/2006.
Quant à la première exigence, l'intérêt direct, elle prend une double valeur, à la fois en termes de légitimité et d'intérêt ; il faut considérer que la demande d'accès doit émaner de la personne directement impliquée dans la procédure et non d'autrui (à l'exception de la délégation à une autre personne, comme l'avocat) et qu'il doit exister un lien direct entre le document demandé et la protection d'une situation subjective juridiquement pertinente dont le demandeur, dès l'accès, est porteur5.
En tout état de cause, cette position sous-jacente légitimant l'accès ne doit cependant pas coïncider avec un simple intérêt d'émulation ou le résultat d'une simple curiosité, ni être un simple intérêt générique au contrôle généralisé de l'action administrative, une action populaire, comme le confirme par l'art. 24 troisième alinéa de la loi 241/1990.
Dans l'administration militaire, sans préjudice du problème de la sécrétion éventuelle du document demandé, l'existence d'un intérêt juridiquement pertinent, concret et personnel est évidente dans les cas suivants et fréquents : demande d'accès à la procédure disciplinaire contre un militaire par le dernier; demande d'accès à documentation des caractéristiques et de la série de collègues par un agent évalué défavorablement lors de la phase d'avancement ; demande d'accès par un militaire aux documents pertinents dans l'instruction de leur demande de transfert; demande d'accès aux documents de votre dossier personnel; demande d'accès par un participant à un concours d'accès aux documents du concours dans les Armées, par exemple, les procès-verbaux internes concernant les évaluations ayant conduit au rejet ; demande d'accès, une fois qu'une inspection a été effectuée par un militaire, aux dossiers de l'inspecteur de l'administration de la défense qui a mené une enquête.
Sur la base de l'art. 22 alinéa premier lettre d) et 25 alinéa deuxième de la loi no. 241 de 1990, l'intéressé doit présenter la demande à l'administration qui a formé le document ou qui le détient en permanence (donc tous les actes utilisés par l'administration publique et, par conséquent, également tous les actes de sujets privés fusionnés dans une procédure administrative). Il s'ensuit que les demandes d'accès non seulement aux actes adoptés par celle-ci mais aussi aux actes adoptés par d'autres administrations, par exemple le ministère de la Justice, l'Intérieur, l'Inpdap, etc. peuvent être adressées à l'Administration militaire.
Il y a un Bureau des relations publiques. La demande d'accès peut être présentée, en alternative au bureau qui a adopté l'acte ou qui le détient en permanence, s'il est connu, à l'URP qui, s'il ne s'agit pas d'un document accessible sans équivoque déjà à l'URP elle-même, par exemple le classement d'un concours auquel le candidat a participé, le transmettra au bureau central ou périphérique compétent.
Les documents demandés doivent, bien entendu, déjà exister, si la demande, formulée conformément à l'art. 22 et suivants de la loi n. 241 de 1990, vise à obtenir des informations et des éclaircissements, sous couvert d'une demande au sens de l'art. 22 de la loi n. 241 de 1990, ou pour consulter des documents non encore traités ou pour lesquels l'enquête est toujours en cours, ceux-ci ne peuvent être acceptés comme irrecevables6.
Nous rapportons le cas d'il y a quelques années dans laquelle un brigadier des carabiniers à la suite d'une demande de transfert en vertu de l'art. 398 du Règlement général de l'arme et ex art. 42-bis du décret législatif 151/2001, la demande d'accès aux documents constitués des tableaux d'effectifs et des mouvements de personnel entrant et sortant de Campanie et d'Émilie-Romagne a été rejetée. Le TAR accepte l'appel mais le Conseil d'État dit qu'il est "Le premier motif de refus opposé par l'Arme à la demande d'accès n'était pas fondé, cette dernière n'ayant aucunement des finalités exploratoires, ni à un contrôle généralisé sur le travail de l'administration à laquelle elle appartient, mais à une vérification, ponctuelle et exactement circonscrit et délimité par l'intérêt du demandeur au transfert, sur l'effectivité des besoins organiques qui lui sont opposés ». Le collège a également réprimandé l'administration en concluant que "La législation sur l'accès, en plus de satisfaire à une exigence générale de transparence", vise "à réduire les contentieux, en évitant les mauvaises pratiques du passé..."7
Parmi les questions les plus souvent examinées par la justice administrative en relation avec la notion de document, la question de l'accès aux documents internes, pleinement accessibles en vertu de l'art. 22, s'ils ne sont pas expressément classés, s'ils sont formés ou utilisés par l'Administration, même si, selon la jurisprudence la plus récente, ils ne sont pas utilisés aux fins de l'activité à pertinence externe.
De tels actes internes, qui n'ont pas la capacité d'affecter des situations juridiques, sont très nombreux lors d'une enquête de procédure, par exemple correspondance interne, avis, évaluations techniques, procès-verbaux d'un conseil d'administration, plaintes, autorisation, rapports d'inspection, etc. , et leur vision peut être déterminante pour l'intéressé eu égard à leur capacité à influer sur la mesure finale. Un vice de l'acte interne, par exemple, fondé sur un fait erroné, ou sur un témoignage mensonger ou sur une règle abrogée ou mal interprétée, pourrait avoir, s'il est suffisamment connu, un effet invalidant sur la disposition finale.
Par le passé, le problème deaccessibilité aux documents à caractère privé. La démarche interprétative du Conseil d'État en séance plénière8 qui avait établi que les actes de droit privé de l'administration publique étaient également accessibles lorsqu'ils sont téléologiquement liés à la gestion, même indirecte, d'un service ou à la prise en charge de l'intérêt public, est désormais confirmé textuellement par l'art. 22 alinéa premier lettre d), modifié par la loi no. 15 de 2005, qui offre, comme on l'a vu, une définition d'un document administratif quel que soit le caractère public ou privé de leur discipline de fond9.
Le sujet en discussion est vaste et passionnant, de même que les réflexions à mener quant aux procédures et modalités d'accès. Nous les proposerons, éventuellement, plus tard.
1 Conseil d'Etat Section II, sentence no. 5589/21
2 section I-ter, 3 juin 2021 n. 6583
3 Scoca FG, Loi administrative, Giappichelli Editore, Turin, 2015 p. 283
4 Chieppa R - Giovagnoli R.,Manuel de droit administratif, p. 681
5 Séance plénière du Conseil d'État 24 avril 2012, n.7 à www.neldiritto.it
6 Toujours en référence à l'officier de marine (pris en pas de danse lors d'une prestation de serment), le Conseil d'État a jugé que la formulation de la demande d'accès à ceux-ci avait en réalité une finalité exploratoire, affirmant par ailleurs que la demande s'avère « Prédestiné à permettre un contrôle généralisé du travail de l'AP ». Un autre profil se dégage, toujours selon le Collège, "Ce qui démontre le caractère exploratoire de l'accès, en même temps que son inadmissibilité pour avoir pour objet un facere, plutôt qu'un don : en effet, l'appelant d'aujourd'hui vise non pas à obtenir une copie de certaines mesures, mais à obtenir des informations et donc des données , voulant en effet savoir si, pour des épisodes similaires à celui qui vous concerne, des poursuites disciplinaires ont été engagées contre les militaires qui y ont participé ou non. Elle vise donc à provoquer une réponse de l'AP sur ce point, qui espère bien évidemment négative, afin de pouvoir faire valoir une prétendue discrimination à son encontre, ce qui signifie qu'avec la demande d'accès elle entend stimuler la formation d'un nouvel acte de l'AP, ayant un certain contenu (précisément : la réponse à sa demande qu'il n'y ait pas de dispositions et/ou d'actes du type demandé). Le cas en question remonte donc à l'enseignement jurisprudentiel selon lequel « la demande d'accès est irrecevable, ce qui suppose un « facere » consistant en l'établissement de listes analytiques spécifiques de données qui, bien qu'obtenues à partir d'actes, de documents et de soutien dont dispose l'administration publique, impliquent la réalisation d'activités nouvelles et complémentaires par rapport à celles auxquelles les structures administratives sont normalement appelées ».
7 Conseil d'État Section IV Sentence no. 489/2016
8 Assemblée plénière du Conseil d'État, 22 avril 1999, n.5 in Le Forum italien, n.m. 3, p. 305
9 Scoca FG,Op. cit., p. 28
Photo: US Marine Corps
